近期，中共中央、國務(wù)院發(fā)文，明確構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制。其中提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級政府負(fù)責(zé)，并探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，今年以來，長三角密集出臺土地新政，加速建立土地二級市場、承接國家在宅基地盤活和用地審批權(quán)下放等方面的試點(diǎn)。

武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授桂華在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時強(qiáng)調(diào)，技術(shù)手段的加強(qiáng)和管理流程等的提升，也讓用地審批權(quán)下放成為可能，避免權(quán)限下放后一些地方的土地審批出現(xiàn)失控。

但整個制度的考驗(yàn)不在于制度本身，而在于地方政府能否用好這一權(quán)限，這將給地方統(tǒng)籌規(guī)劃帶來挑戰(zhàn)。如何做好省級規(guī)劃?東南西北中如何布局?亟待地方政府探索破局。

長三角密集出臺土地新政

近日，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者從安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳了解到，安徽將在18個縣(市、區(qū))開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點(diǎn)示范，要突出服務(wù)鄉(xiāng)村振興，確保盤活利用產(chǎn)生的土地增值收益全部用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

安徽也成為自去年9月底農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》后，率先啟動試點(diǎn)的省份。

不僅是安徽，今年以來，長三角三省一市在土地改革中頻頻出手。

5月8日，上海市印發(fā)新版《上海市土地交易市場管理辦法》，明確上海土地交易活動目的之一為“實(shí)現(xiàn)土地高質(zhì)量利用”，并將“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓”納入交易范圍，新增誠信管理條款依法限制或禁止失信主體以直接或間接方式參與建設(shè)用地使用權(quán)出讓活動。

浙江《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的實(shí)施意見》于5月15日剛結(jié)束意見征求，擬于2020年底，全省初步建立起產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級市場。

安徽省自然資源廳等七部門則于去年底聯(lián)合制定了《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的實(shí)施意見》，將搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺。

江蘇省自然資源廳提出，2020年要完善建設(shè)用地市場制度，加強(qiáng)一、二級市場聯(lián)動建立健全產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級市場。

隨著長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，《中共中央國務(wù)院印發(fā)長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中也明確，長三角地區(qū)要推動土地要素市場化配置綜合改革;建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，依法有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，開展土地整治機(jī)制政策創(chuàng)新試點(diǎn)。

在這一方面，4月9日舉行的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)理事會第二次全體會議顯示，對于土地管理，示范區(qū)執(zhí)委會已牽頭研究形成示范區(qū)存量土地盤活初步方案，將為示范區(qū)建設(shè)拓展新的空間。

避免“三大誤區(qū)”

不僅是地方政府在推動試點(diǎn)落地和政策完善，國家層面也在給長三角放權(quán)試點(diǎn)。

近日，國務(wù)院出臺《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，首批在8個省份試點(diǎn)下放用地審批權(quán)，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，長三角三省一市均在試點(diǎn)范圍中。

“此前‘額度管理、嚴(yán)格審批’的審批方法在客觀上產(chǎn)生了一個很好的項目推進(jìn)作用，但還是有兩個缺點(diǎn)。”中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長黃奇帆近日在“浦山講壇”上稱，一是由于審批層級高、環(huán)節(jié)多、事權(quán)錯位，中央一級審批范圍比較寬，也承擔(dān)了部分應(yīng)該由地方人民政府承擔(dān)的事權(quán)。二是雖然地方有一定的自主權(quán)，但是項目審批還是垂直的。每個重大項目都是報國土部、國務(wù)院來批準(zhǔn)，這也有效率低的一面。

此次將用地審批權(quán)下放給8個試點(diǎn)省份，自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，實(shí)際上壓實(shí)了地方政府耕地保護(hù)的責(zé)任。過去由國務(wù)院審批的項目，一定程度存在著地方組件不認(rèn)真，把關(guān)不嚴(yán)格的情況。現(xiàn)在權(quán)力給了地方，責(zé)任也給了地方，不按規(guī)則審查，將承擔(dān)責(zé)任和后果，這就是所說的“放得下、接得住、管得好”。

在武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授桂華看來，用地審批權(quán)的下放，其主要目的之一在于通過改革來促進(jìn)地方在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的積極性，在城市布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上給予地方更大空間。但他也強(qiáng)調(diào)，土地本身是生產(chǎn)要素，不投入勞動就不會有產(chǎn)出。地方不能簡單認(rèn)為土地制度改革就能夠解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中改的問題，推動農(nóng)村發(fā)展，土地要素的配置應(yīng)要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來進(jìn)行安排。

4月9日，浙江省政府召開承接國家用地審批權(quán)工作座談會。其中談到，要特別避免“三大誤區(qū)”，即誤認(rèn)為國家對用地“松綁”，誤認(rèn)為省里可通融的余地大了，誤認(rèn)為用地審批就是自然資源部門的事。要堅持糧食安全和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅持節(jié)約集約用地制度不放松、三條紅線等用途管制要求不放松、用地審查審批標(biāo)準(zhǔn)不放松。

《江蘇省承接國家委托用地審批權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案》近日已對外征求意見，其中提到，將于2020年4月至2021年3月組織實(shí)施試點(diǎn)，開展建設(shè)用地審查、審核、審批等承接委托事項相關(guān)工作。

黃奇帆認(rèn)為，用地審批權(quán)的下放給土地資源配置、產(chǎn)業(yè)布局和城市群發(fā)展帶來積極影響。他指出，中央這個決定對建設(shè)用地審批權(quán)的下放，重在“布局”調(diào)整，目的是提高“效率”，而不是建設(shè)用地規(guī)模“增量”。改革會加速產(chǎn)業(yè)項目落地，這次審批權(quán)下放以后，試點(diǎn)城市占用基本農(nóng)田的基建項目不用報國務(wù)院審批，而是由試點(diǎn)省市靈活處理。產(chǎn)業(yè)項目、基建項目的效率會更高，從而加速試點(diǎn)省市的發(fā)展速度。特別是北上廣深這些中心城市，發(fā)展會進(jìn)一步加快。

值得注意的是，審批權(quán)下放的這8個試點(diǎn)省市，均位于我國主要城市群中。黃奇帆認(rèn)為，這在一定程度上表明國家要扶持中心城市和城市群的發(fā)展，不再是追求城市平均化發(fā)展。此次審批權(quán)下放，將促進(jìn)城市群和中心城市的建設(shè)空間擴(kuò)張，改變城市群土地供給的格局，改變土地資源配置的理念，城市格局將迎來新的較大的變化。

上述自然資源部負(fù)責(zé)人還表示，國務(wù)院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機(jī)制，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理水平綜合評估結(jié)果，對試點(diǎn)省份進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，對連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點(diǎn)省份，國務(wù)院將收回委托。

桂華在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時也認(rèn)為，技術(shù)手段的加強(qiáng)和管理流程等的提升，也讓用地審批權(quán)下放成為可能，避免權(quán)限下放后一些地方的土地審批出現(xiàn)失控。但整個制度的考驗(yàn)不在于制度本身，而在于地方政府能都用好這一權(quán)限，這將給地方統(tǒng)籌規(guī)劃帶來挑戰(zhàn)。如何做好省級規(guī)劃?東南西北中如何布局?亟待地方政府探索破局。

跨區(qū)域交易解決發(fā)達(dá)地區(qū)用地指標(biāo)

不僅是要審批權(quán)下放，“探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”也是土地要素市場化配置的重要舉措之一。

近日，中共中央、國務(wù)院發(fā)文，明確構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制。在推進(jìn)土地要素市場化配置方面，提出完善土地利用計劃管理，實(shí)施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，推動土地計劃指標(biāo)更加合理化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級政府負(fù)責(zé);探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

為何要在此時探索跨區(qū)域指標(biāo)交易?

黃奇帆認(rèn)為，長期以來，我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發(fā)展的一大障礙。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，直轄市和東部等省份普遍存在著補(bǔ)充耕地的缺口。相反，土地資源富集的地區(qū)可補(bǔ)充的耕地后備資源很多，但由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，土地價值難以實(shí)現(xiàn)。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，從2017年開始，國家就逐步放開耕地占補(bǔ)平衡條件和推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，跨省域調(diào)劑的試點(diǎn)。在2018年政府工作報告中就對這一問題進(jìn)行關(guān)注并部署。報告提出，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉(xiāng)村振興。

同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨省域調(diào)劑管理辦法》，探索“三區(qū)三州”及深度貧困縣增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)開展交易。跨省域調(diào)劑由國家統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一實(shí)施調(diào)劑價格，統(tǒng)一資金收取和支出，實(shí)現(xiàn)東西部調(diào)劑資金的整體平衡。

去年，《中共中央國務(wù)院印發(fā)長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中也指出，加強(qiáng)土地統(tǒng)一管理，探索建立跨區(qū)域統(tǒng)籌用地指標(biāo)、盤活空間資源的土地管理機(jī)制。

探索土地二級市場

盡管當(dāng)前各地指標(biāo)交易模式不同程度呈現(xiàn)出市場化的傾向，取得了積極的制度效果，黃奇帆坦言，目前還存在市場化程度不足和機(jī)制扭曲的問題。包括：交易價格實(shí)施政府指導(dǎo)價、指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用的區(qū)域局限、指標(biāo)流轉(zhuǎn)的二級市場目前還不健全和耕地占補(bǔ)平衡重數(shù)量輕質(zhì)量的問題。

從二級市場來看，黃奇帆認(rèn)為，盡管重慶地票交易中形成了二級市場的雛形，允許地票有限度的轉(zhuǎn)讓，并創(chuàng)造性地賦予了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項目收益權(quán)及地票的質(zhì)押融資功能，但健全規(guī)范統(tǒng)一的二級市場仍有待時日。二級市場的匱乏也使得指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓退出渠道不暢，制約了指標(biāo)交易市場的發(fā)展壯大。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，長三角已經(jīng)開始在探索二級市場的交易。截至記者發(fā)稿時，上海已印發(fā)新版土地交易市場管理辦法;安徽也已出臺二級市場相關(guān)交易的實(shí)施意見;浙江方案剛結(jié)束意見征求，江蘇明確2020年要加強(qiáng)一、二級市場聯(lián)動建立健全產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級市場。

談及全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制的探索建立，桂華認(rèn)為，從目前情況看，預(yù)計交易規(guī)模不會特別大。他認(rèn)為，全國性的土地擴(kuò)張性用地階段已經(jīng)結(jié)束，下一步的發(fā)展方向不是大幅度擴(kuò)張，而是增加密度，走內(nèi)涵式發(fā)展的道路。

因而，桂華告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，土地改革試點(diǎn)還是要重視中央政府的調(diào)控作用，小范圍進(jìn)行試點(diǎn)，大范圍上中央要做好全國統(tǒng)籌規(guī)劃。

“我國土地改革總體上是比較穩(wěn)妥的，從過去到現(xiàn)在一直在發(fā)揮積極正面的作用。對于小范圍的試點(diǎn)，一定要及時總結(jié)，可以試對也可以試錯，給予地方空間探索在用地審批權(quán)和探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制等的改革。”

關(guān)鍵詞： 長三角 土地新政